土地使用权公开出让 繁荣市场要走出误区

http://www.soufun.com 房地产门户-搜房 2003年03月20日13:17 中国房地产报  王延杰  

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随着《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的陆续出台，全国国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作已经取得了明显成效。特别是招标拍卖挂牌出让总价款，突破了长期以来一直在５％徘徊的局面。但各地工作进展并不平衡，通过招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的宗地数、面积量和收益额，占经营性土地使用权出让的比例，尚未达到人们的理想预期。究其原因，一是与经济适用房建设和小城镇建设等在政策上有一定冲突；二是以往普遍采用协议方式出让的习惯做法所遗留下来的问题难以在短期内一下子解决；三是相关部门的协调、配合机制还不够完善；四是在技术操作上需要的初始投入存在着一定的困难，等等。如此类的客观因素还可以列举很多，但这里要谈的是，地方政府及其有关部门，在推行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权过程中，认识方面存在着一些误区。

误区之一：认为在经济欠发达地区，土地市场不发育，经营性用地不具备普遍实行招标拍卖挂牌出让的条件。

改革开放以来，国有土地有偿使用方面的理论探索与实践总结，给了人们这样一个基本结论：土地作为资源性资产，不可以像一般商品一样，价格完全由市场来决定。但同时，市场机制的基础性作用，必须在土地资源配置中得到最大限度的发挥。正是基于这样一个结论，所以在现行政策中，一方面考虑到土地使用权的价格不应完全由市场来决定，制度上才允许有一定数量的划拨用地（当然要符合划拨目录）；另一方面因为必须要保障市场机制在土地资源配置中的基础性作用，所以才强制性规定了经营性用地必须采取招标拍卖挂牌的方式出让。这种强制性规定，不是习惯上理解的矫枉过正，而是适应市场经济发展要求的必然举措。也就是说，在市场经济条件下，是否采取招标、拍卖或者挂牌方式出让经营性用地，与地域的不同和经济发展水平的高低，没有必然的因果关系。正如我国建立的社会主义市场经济，不能认为只适合于经济发达地区，而不适合于经济欠发达地区。

误区之二：认为在经济较发达地区，普遍以招标拍卖挂牌方式出让经营性用地，会影响地方经济的发展。

这种认识所指的地方经济发展，其实是以能否吸引更多的投资项目来衡量的。地方政府及其有关部门，在思想上排斥以招标拍卖挂牌方式出让经营性用地，而热衷于协议出让，说到底是为了利用协议出让中的价格空间，通过降低地价的方式吸引投资项目。从全国范围来看，一定时期内投资项目的多少，是与我国的宏观经济政策和经济发展状况紧密联系的。各地方政府采取降低地价的方式，并不能增加投资的总规模，变化的只是投资项目在地区间的转移。就是说，这里的投资项目增加了，那里的投资项目自然就减少了。由此不难看出，认为普遍以招标拍卖挂牌方式出让经营性用地，会影响本地经济发展的背后，其实是为了保护局部利益从而有可能造成的大量的国有土地资产流失。

误区之三：认为以挂牌方式出让国有土地使用权的实际意义不大。

在实际工作中，以何种方式出让国有土地使用权，是依据当地的具体情况而确定的。挂牌出让国有土地使用权的本质，在于它是符合市场经济规律要求的一种交易手段，招标、拍卖和挂牌出让国有土地使用权，是确定地价的手段组合，三种方式是一个整体，相互协调，互为补充；不可替代。以挂牌方式出让国有土地使用权，虽然在出让价格上有可能出现与协议出让相差不大情况，却体现了公开、公平和公正的原则，符合依法行政的要求；也有助于抑制或者减少腐败现象的发生，切不可小视。

误区之四：认为既然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定土地使用权出让方式有协议、招标或者拍卖，那么，在《条例》未做出修改之前，就应当允许采用协议方式。

从依法办事的角度看，这种认识不无道理。但我们更应该关注这样两个方面，一方面该《条例》是在土地有偿使用制度改革初期的背景下出台的，而现实情况已经发生了巨大变化；另一方面也应该看到，法制社会是主张公正的社会，依法行政原则及所设计的各种制度，其自身并没有独立存在的价值，当其运行遇到情况变化时，即无法达到主张公正这一本来目的时，就应当根据实际情况的变化，变通执行。以协议方式出让国有土地使用权，因不可避免地掺杂许多人为因素，显然容易偏离追求公正的社会目标。在不违背立法精神的前提下，从我国的现实状况出发，对国有土地使用权出让提出新的要求，既是解放思想，与时俱进的具体体现，也是依法行政原则的灵活运用，是对依法行政原则精髓的良好把握。有了这样的认识前提，我们就不难理解为什么“必须充分发挥市场配置土地资源的基础作用”，为什么“经营性土地使用权出让必须进入市场，全部实行招标、拍卖或者挂牌出让”了。

误区之五：认为只要采取招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权，一切问题就都解决了，即所谓“一拍就灵”。

有的地方政府认为，一搞拍卖就可以大大提高土地收益，硬性下达收益指标。其实，相对于协议出让而言，不论是招标、拍卖还是挂牌，的确更符合公开、公平、公正的原则，但作为国有土地使用权出让的一项制度性规定，说到底还是要由人来付诸实施，人的因素仍然不可忽视。经营性用地全面以招标、拍卖或者挂牌方式出让，对于我们来说还处在起步阶段，招标、拍卖或者挂牌出让方式本身，也有许多技术性问题需要不断地适应和熟悉，需要在实践中不断地总结和积累经验。而且作为一项制度，它不可能是灵丹妙药，如果不注意发现、研究和解决实践中遇到的新问题，“流拍”现象就会经常发生，“串标”的机会就有可能增加，腐败现象仍有可能滋生。同时我们还要认识到，土地的价格是由市场决定的，通过招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权所取得的土地收益，不过更接近于市场价格罢了，招标、拍卖和挂牌本身并不能决定土地市场价格和土地收益高低。硬性下达土地收益指标，有悖于这一市场经济的基本规律，也反映了个别地方政府在土地管理工作上的简单化。

探讨、研究和解决国有土地使用权出让中的认识问题，有助于把人们的思想统一到《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》的精神上来，有助于积极、主动、自觉地遵守和执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，有助于在实践中逐步解决客观上的确存在的一些困难和问题。否则，政策不够配套也好，部门之间有些相互掣肘也罢，抑或是遗留问题难以处理等，都将长期成为经营性用地，不能全部以招标、拍卖或者挂牌方式出让的理由和托词。

责任编辑/sf008

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