土地闲置严重 开发区不能成“圈地特区”

http://www.soufun.com 房地产门户-搜房 2003年03月20日13:20 中国房地产报  李自良、陈芳 沈虹冰  

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征用土地动辄成千上万亩，科技开发区内房地产项目林立。笔者在各地采访中发现，在时下的开发区建设热潮中，盲目规划、奢侈用地的现象正呈现着日趋兴盛之势，极大地破坏了土地市场的公正。来自国家有关部门的统计表明，在全国省级以上９００余家开发区中，已开发面积仅占规划总面积的１３．５１％，土地闲置现象十分严重。

开发区“圈地无度”

在日趋兴盛的开发区热潮中，一些地方不断“跑马圈地”，大片的高新开发区、经济开发区、科技园包围在城市的黄金地带，有的面积由规划的几平方公里逐渐变成几十、上百平方公里，有的前几年设立的国家级开发区又在各县区设立“分园”或“分区”，有的县还设立多个开发区。更有甚者，有的借产业开发之名，行开发房地产之实。

据了解，一些地方政府赋予了开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”甚至“颁发国有土地使用证”等所有用地权利，使之成为一个“圈地”特区。一位国土资源局的干部无奈地说：“开发区怎么用地，我们从来管不着。”

西安高新技术开发区长安科技园是西安高新开发区与长安区合办的科技园。《西安市征用土地条例》中明确规定，“统一征地机构以外的任何单位和个人不得直接与农村经济组织签订协议。”但笔者在调查中了解到，长安科技园的征地，是高新区管委会和长安区签订了征地《原则协议》，长安科技产业园和郭杜镇政府签订了征地《实施协议》，郭杜镇又和村签订了《征地协议》，却惟独不见国土资源部门的影子。

西安高新技术开发区长安科技园管理办负责人自豪地介绍了“征地”模式，西安区高新区管委会和长安区签订了一个原则协议，确定了每亩地的补偿标准，然后由长安区的基层政府和集体组织具体实施，四个村委会整体搬迁，耕地全部征用，很快７０００亩园区交到了管理园办公室。

国家法律规定，征地是政府行为，土地管理部门是惟一可代表政府实施征地行为的职能部门。《西安市征用土地条例》中也明确规定，“统一征地机构以外的任何单位和个人不得直接与农村经济组织签订协议。”但在调查中，笔者却看到了一份郭杜镇政府与长里村村委会签订的一份征地协议。

谈起已永远失去的土地，村民们愁云笼罩：“征地过程中高新区管委会和长安区签订了征地《原则协议》，长安科技产业园和郭杜镇政府签订了征地《实施协议》，郭杜镇又和村签订了《征地协议》。他们签订了这么多协议，惟独没有问问被征地老百姓咋想。”

国务院发展研究中心土地问题专家刘守英分析认为，不少开发区已成为征用土地的一个“筐”，想征用土地时就往里面装。西部某开发区建区１０余年来，从占地３平方公里的面积不断增加，到现在已达到３０多平方公里，“十五”期间还将增加到９０多平方公里。

由于不少地方政府赋予了开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”甚至“颁发国有土地使用证”等所有用地权利，绕过土地部门，使之成为了一个圈地特区。西安市户县草堂镇引入两家房地产开发公司一气划出９０００亩集中展开小城镇建设，当地创造性地成立了一个“旅游开发区”配合工作，以通过行政手段保证向房地产开发公司供地。

“变形开发”频仍

产业发展是有着自身规律和发展步骤的。在大量圈地之后，一些开发区陷入了荒芜。来自有关部门的消息说，在全国省级以上９００余家开发区土地中，国家批准规划的近３０００万亩。其中已开发面积仅占规划总面积的１３．５１％，土地闲置现象十分严重。开发区每公顷投入资金仅３４万元，远低于我国城镇及独立工矿用地平均产值。

浙江安吉县经济开发区，面积从４．５平方公里增加到６０平方公里，但至今大部分工业园区还是一片荒芜，只有少数的房地产项目在无序炒作。全县１０多户房产商已建和在建的房产面积达１３０万平方米，可供１０万人居住。但整个县城仅有几万并不富裕的人口。

笔者在调查中了解到，与土地闲置同时进行的，是不少开发区正掀起“变形”开发热潮。在缺乏发展资金和产业规划滞后的情况下，各开发区管委会不约而同的发展路子就是什么企业、什么产业、什么建设都可以引入。在当前房地产利润较高的现实冲击下，房地产热成为开发区一道壮观的景象。有的高新开发区由于引不来高新企业，已成了纯粹的住宅和写字楼区。

时值冬春之季，笔者来到长安科技园，只见高档商品住宅“紫薇田园都市”正在如火如荼地建设。据长安科技园管理办负责人周德嘉介绍，“紫薇田园都市”就占去了长安科技园的近１／３，规划建设１．３万套房子，建筑面积达１８０万平方米，是西北地区最大的楼盘。

长安科技园管理办有关负责人介绍，长安科技园整个园区７０００亩，连征地费、拆迁费和配套设施费，每亩地的成本是１８．５万元，２０００亩用于开发房地产项目，每亩可收益４０多万元，这部分净收益合计达９亿多元。

开发区是作为现代工业的聚集地和示范地而设立的，有着明确的功能定位。面对开发区的频频变脸，有人惊呼：开发区怎么成了房地产开发区，产业发展的目标如何完成？

“圈地特区”需要规范

虽然不少开发区以优越的地理位置、良好的投资政策和完善的配套服务吸引了投资者，成为许多地方的创业高地和经济增长级，显现出一片繁荣景象。但国土资源部门有关人士指出，开发区“圈地”无度将带来一系列的隐患：

大量征用耕地，损害农民利益。借“开发区”之名，行圈地之实，大量开发区的征地成规模低价位占用了农村集体用地，甚至是农民的耕地，因补偿太低，被征地农民的出路堪忧，影响了农村稳定。

侵蚀了土地收益。国家已经明确要求经营性土地一律实行拍卖、招标和挂牌交易，但开发区一般仍采用协议出让方式，导致了国家土地收益大量流失。

导致开发区产业结构错位。开发区的重要性在于其经济发展的示范性和产业的带动功能，在随意的变形开发之后，不少开发区变成了高档住宅小区和写字楼区，产业结构的缺陷，使之无法发挥其应有的作用，改变了功能定位。

破坏了市场秩序。许多房地产商向笔者反映，同样是开发房地产，但在开发区内就可以低价获取，区外则要竞拍，同一地段的地价相距甚远。“不同的市场起点，不同的土地价格，如何谈得上房地产市场的规范？”

国土资源部负责人近期指出，各个市辖区和各类工业园、开发区的建设用地必须纳入市政府统一的供应渠道，各类园、区不能行使土地管理的政府职能。城市用地必须坚持统一规划、统一征地、统一管理的原则，杜绝开发区随意圈地和土地闲置。

责任编辑/sf008

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